La legislazione sul volontariato tra riforme tacite e mancate riforme espresse

La legislazione sul volontariato tra riforme tacite e mancate riforme espresse

 
 
 

ph. Leo Reynolds (cc flickr)

Da ormai molti anni si va parlando di una riforma organica della legge quadro sul volontariato (la legge n. 266/1991), e molte proposte sono state presentate in Parlamento. Nessuna di esse, tuttavia, è giunta all’approvazione definitiva, sì che il tema continua ad essere all’attenzione di tutti (e del mondo del volontariato in particolare) ma senza che ciò approdi ad un esito definito. Nel corso di questi venti anni di vigenza, tuttavia, vari interventi si sono succeduti sulla legge quadro, incidendo su di essa in modo niente affatto marginale, e contribuendo a mutare in modo significativo il senso iniziale delle sue previsioni.
Scopo di queste note è di percorrere tali modifiche (più o meno) “tacite”, per comprendere come esse abbiamo prodotto effetti sul tessuto complessivo della legge quadro e per valutare quali interventi sarebbero necessari oggi.

Richiamiamo, innanzitutto, il contesto nel quale la legge quadro ebbe la luce. Sul piano costituzionale, in primo luogo, si era prima della riforma costituzionale del 2001, ed il previgente art. 117 della Costituzione attribuiva allo Stato la competenza legislativa in tutte le materia non espressamente demandate alla competenza concorrente di Stato e regioni. Sulla base di tale contesto normativo, la Corte costituzionale (con la sentenza n. 75/1992) affermò che la competenza legislativa in materia spettava allo Stato, ritenendo il volontariato “un modo di essere della persona nell’ambito dei rapporti sociali”, ovvero “un paradigma dell’azione sociale riferibile a singoli individui o ad associazioni di più individui”. Secondo la Consulta il volontariato costituisce infatti “l’espressione più immediata della primigenia vocazione sociale dell’uomo”, ed è “la più diretta realizzazione del principio di solidarietà sociale, per il quale la persona è chiamata ad agire non per calcolo utilitaristico o per imposizione di un’autorità, ma per libera e spontanea espressione della profonda socialità che caratterizza la persona stessa”. Da tali affermazioni la Corte trasse la conseguenza della necessità di una regolamentazione statale, tale da garantire uniformità di disciplina su tutto il territorio nazionale: ragione per cui i principi stabiliti dalla legge-quadro furono ritenuti alla stregua di principi generali dell’ordinamento giuridico, in grado -in quanto tali- di limitare la competenza legislativa regionale, ancorché di rango primario.

Sempre per rimanere nell’ambito costituzionale, va ricordato che non era vigente l’attuale ultimo comma dell’art. 118 Cost., che esplicita il principio di sussidiarietà orizzontale con l’attribuire ai poteri pubblici il compito di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, nello svolgimento di attività d’interesse generale (e su tale principio si tornerà).

Quanto alle finalità della legge quadro, va ricordato che essa non era ispirata dall’intendimento di regolare il volontariato in quanto tale: essa mirava a dettare regole sul rapporto tra organizzazioni di volontariato e istituzioni pubbliche, tanto è vero che la legge non si occupa del volontariato individuale -ritenendosi che l’azione volontaria singolare non potesse dare luogo a rapporti con gli enti pubblici- né intende regolamentare quelle organizzazioni che non si iscrivano nei registri, in quanto è solo per quelle iscritte che è consentito il rapporto con le istituzioni pubbliche. A conferma di ciò sta la considerazione che il titolo proposto in un primo tempo non era “legge-quadro sul volontariato”, bensì “legge sui rapporti tra organizzazioni di volontariato e istituzioni pubbliche”: malgrado tale origine, tuttavia, la legge è stata assunta come una disciplina generale dell’attività volontaria, anche perché essa, al di là delle reali intenzioni del legislatore, si collocava quasi paritariamente sul versante privatistico come su quello pubblicistico della regolamentazione giuridica.

Nel corso dei due decenni sin qui trascorsi dalla sua approvazione ed entrata in vigore, la legge è stata interessata -come detto- da vari interventi, sia di tipo legislativo che amministrativo, tali da mutarne in modo rilevante il significato originario. Un primo intervento si è avuto a meno di due anni di distanza dalla sua entrata in vigore: l’art. 18 del d.l. 29 aprile 1994 n. 260, convertito in l. 27 giugno 1994 n. 413, ha sostituito il quarto comma dell’art. 8 della legge n. 266, attribuendo ad un decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro per gli affari sociali, la individuazione dei criteri per valutare la “marginalità” delle attività che le organizzazioni di volontariato possono porre in essere, sulla base di quanto stabilito nello stesso art. 8, per il quale “i proventi derivanti da attività commerciali e produttive marginali non costituiscono redditi imponibili ai fini dell’imposta sul reddito delle persone giuridiche e dell’imposta locale sui redditi, qualora sia documentato il loro totale impiego per i fini istituzionali dell’organizzazione di volontariato”.

La formulazione di tale previsione, la cui problematicità fu da subito evidenziata da parte della dottrina più attenta, consente due interpretazioni alternative: la prima che porta ad escludere -in via generale- la legittimità di tali attività; la seconda che invece non le ritiene vietate, ma semplicemente (e anche coerentemente) le esclude da un regime fiscale di favore. Il risultato della prima linea interpretativa dedurrebbe l’esclusione dall’ambito dell’esenzione fiscale quale conseguenza necessaria e scontata della illegittimità di tali attività: proprio per questo, forse, si potrebbe dubitare della sua stessa utilità. […] – Scarica l’intervento integrale in pdf >>>

Emanuele Rossi * (Scuola Superiore Sant’Anna, Pisa – Agenzia per il terzo settore)
* relazione alla Conferenza regionale del volontariato dell’Umbria, Perugia, 20-21 maggio 2011

La legislazione sul volontariato tra riforme tacite e mancate riforme espresseultima modifica: 2011-08-26T21:41:07+02:00da paoloteruzzi
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